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Human Resources Exchange and Training Network of China's Social Sciences

Centre for Personnel Training and Exchange, Chinese Academy of Social Sciences

从缓解事业单位流动人员人事争议问题引发的若干思考

中国社会科学院人才交流培训中心 汝晓丁

                     

     一、问题的提起

    应我国经济、社会发展需要而生的劳动人事管理体制的改革,大力地推进着我国人才与劳动力市场的繁荣,促使人员流动与人才交流问题越来越多地进入我们的议事日程。流动人员大量增加,也带来人事(劳动)争议问题的增多及其处理工作量的加大。近些年来,在从事事业单位流动人员人事档案管理工作中,我们感触到若干可能引发人事争议的潜在问题,焦点多集中在如何对待和处理劳动者的社会保障问题方面,而以一些历史遗留问题较为突出。积极稳妥地解决处理好这方面的问题,对于坚持以人为本,贯彻落实科学发展观,维护和保障劳动者与用人单位权益,缓解人事争议纠纷,加快事业单位人事改革步伐,促进和谐社会建设,一定会有很大的积极作用。

    二、存在若干问题简述

    1、用人单位对部分职工参加社会保险重视与落实不够。

    目前,虽然我国事业单位全面参加社会保险尚未全面推开,事业单位编制内职工的主要社会保障方式仍沿袭着计划管理时期的模式(例如退休金制度、公费医疗等),但大量未实行企业化管理的事业单位,在事业单位编制之外也使用了为数不少的 “灵活就业人员”1 ,例如聘用人员、合同工、临时工等。按照国家目前的政策导向、国家与地方的相关法规要求,这部分人也应是参加社会保险的对象。然而,不少用人单位对此落实不够,造成这类人员中很多人不能参加相应的社会保险,社会保障没有着落。这无疑会是今后发生人事(劳动)争议的起因之一。

    2、用人单位处理离职人员时政策法规运用不适当。

    在国家人事部《全民所有制单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》(人调发[1990]19号,以下简称《辞职规定》)和《全民所有制单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》(人调发[1992]18号,以下简称《辞退规定》)没有发布以前,部分事业单位在处理违规、违纪、违约等离职人员问题时,都做了“除名”、“自动离职”等处理离职人员的结论,有些则是按本单位制定的相似规定做出结论。由于不同单位体制上的区别和它们在我国体制改革中发展进程的不同,在实践中,原某些处理人事(劳动)问题的规则和方式已不再完全适用于不同管理体制的单位,《辞职规定》、《辞退规定》等规定的出台,在政策法规的应用上,要求全民所有制事业单位将上述离职人员的处理结论规范到“辞职”或“辞退”上来。人事部《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》(人办函 [1998]101号)明确:“原劳动部劳办发[1995]104号文件对企业‘除名’及‘自动离职’人员工龄问题作出的规定,只适用于企业,机关、事业单位不宜参照执行。”这告诉我们,如果事业单位处理上述离职人员不按照《辞职规定》、《辞退规定》等文件规定的“辞职”或“辞退”的办法来办,而沿用以往“除名”、“自动离职”等单位处理离职人员的办法,已属政策法规运用不适当了。至于上文提到的按本单位制定的类似规定做出结论,在人事争议中,如果与国家、政府职能部门(例如人事部等)上级单位的规定不一致,也应以上级单位的规定为准,否则,也可能发生政策法规运用不适当的问题。

    3、用人单位处理离职人员问题时实施程序不完备。

    这方面的表现往往是:用人单位具体处理离职人员时,没有严格按照某项处理规定要求的程序一步步来办。例如,已办理辞职人员个人的人事档案材料中只有单位同意或批准其辞职的结论,没有本人提交的书面辞职申请材料(参见《辞职规定》);用人单位辞退职工后,未发给被辞退人员《辞退证明书》、辞退费(参见《辞退规定》);有的未将单位辞退决定书面通知到被辞退人员(这种情况往往较多地发生在辞退出国逾期不归人员时),也就是没有完成“送达”被辞退人员的程序。等等。这造成了用人单位处理离职人员问题时,执行法规程序上的漏洞,埋下了今后发生人事争议的隐患。

    4、若干现行劳动人事或社会保障法规与国家劳动人事工作发展形势和政策走向不对称。

    学习温家宝总理在十届人大五次会议所作的政府工作报告不难发现,要“更加重视社会发展和改善民生”、“加强社会保障体系建设”、“进一步扩大社会保险覆盖面”等目标和任务,又被多次反复强调。然而在向社会主义市场经济转型的进程中,现行社会保险实施时,对劳动者工龄的认定和计算规则在很大程度上仍沿袭着计划经济体制下的模式,还没有突破非经政府劳动人事机构认可才能被承认的门槛,且审核程序烦琐并偏严,而劳动者上社会保险后能否享受社会保险或享受社会保险的程度又受到工龄认定和计算结果的制约。例如,现在许多地区的社保中心,在接受参加社会保险者交纳社会保险费用时,并不通过查阅其人事档案记载或其它途径审核认定其有效工龄,而在交纳社会保险费达到一定的年限,参保者需享受其社会保险时,却要由政府劳动职能部门通过审核其人事档案记载或其它途径认定参保者的有效工龄,如果这时工龄的认定有问题或打折扣,参保者交纳的社会保险费用,就不能按预期转化为其可享受的社会保障金。这种交纳社会保险费用与审核兑现社会保险脱节的现象,无形中将很大部分在工龄认定和计算程序上受阻或不顺畅的劳动者(例如部分早年离职人员、聘用人员、合同工、临时工等)在享受社会保险时受到限制或得不到落实。可恰恰是这部分人,不少属低收入群体,是最需要通过社会保险方式来获得社会保障的。

    目前流动人员中,早年从政府部门、企事业单位计划管理体制下脱离出来的为数不少。当年这些人员多因“出国逾期不归”、“下海”、“停薪留职”不归、“双向选择”、“人员分流”等缘由,被用人单位以“除名”、“自动离职”等结论作了人事(劳动)方面的处理。然而,我国正处在改革开放以来的转型阶段,原计划管理体制下产生的某些劳动人事法规,尽管已不能完全适应人力资源市场需求的较快变化发展,但仍对许多关键领域的劳动人事工作、人才的定位和估价等,起着主导、限制等作用。由于各方面的原因,事业单位推行聘用制改革、对人员实行变身份管理为岗位管理的进程还相当缓慢,相当多单位的人事管理方式仍然或基本执行着计划管理体制的模式。所以,因上述缘由及结论已从原单位离职的人员丧失原来“干部”、“工人 ”的终身制身份, 往往仍面临需经国家授予人事(劳动)权的职能部门批准重新录用才能再认定和计算工龄的问题,其离职前的工作年限或时间也不能被计算为其工龄(事业单位“自动离职人员的工龄从重新录用之日起计算”2 )。而正如上面提到的,工龄的认定与计算与其可享受的社会保险又不可分割,这样,其整个职业生涯中的社会保险到实际兑现时,就往往被打折扣或不能实现。

    5、劳动者个人对现行劳动人事政策法规的匮乏或无知。

    一方面,是对《中华人民共和国劳动法》、《人事争议处理暂行规定》(人发 [1997]71号)等劳动人事法规,特别是有关劳动人事争议的法规及有关执行程序不知晓或不熟悉,缺少维权意识,不知应如何维护个人权益;另一方面,是思想跟不上事业单位正在推行的聘用制用人方式的体制改革,认识停留在计划管理体制下终身制用人模式阶段,片面要求用人单位仍以“铁饭碗”、“大锅饭”等大包大揽的用人方式来解决自己离职后的社会保障遗留问题。这是可能引发劳动人事争议的劳动者自身的隐性原因。

    三、对应采取对策的若干思考

    1、适应国家劳动人事政策的导向和发展趋势,改进、调整、补充若干相关的劳动人事法规。

    思路之一,让现行人事档案中的工龄认定管理与办理劳动者社会保险基本脱钩:不管劳动人事方面对劳动者工龄如何认定与计算,只要劳动者按社会保险有关法规交纳社会保险费用达到规定的年限,就能享受相应的社会保险待遇。

    思路之二,放开、放松现行地区户籍管理方面因素对劳动者办理和享受社会保险的限制和制约:做到户籍在异地的劳动者在本地从业及参加社会保险达到一定的年限,在享受本地相应的社会保险时不受户籍在异地的影响(深圳等地区已做了尝试或示范)。

    2、改进现行社会保险的管理办法,加强劳动社会保障职能部门与社保中心的协调。努力克服劳动社会保障职能部门审核认定劳动者工龄与社保中心为劳动者办理社会保险脱节现象,积极避免劳动者交纳了一定的社会保险费用,但到需兑现相应社会保险时,却因劳动社会保障职能部门审核认定工龄与其所上社会保险年限不符而不能享受或完全享受社会保险的现象。特别是对当前不少从业年头较长的劳动者,对他(她)们在我国尚未实施现行社会保险政策法规前(1992年以前)的工龄认定有一个“视同交费”3 的政策。

    3、用人单位应为劳动者积极创造能享受社会保险的条件。例如,既然现行规定要求劳动者享受社会保险要与其工龄问题挂钩,而目前工龄的认定又要通过劳动人事职能部门的招工或录用,那用人单位就应积极为在本单位从业的劳动者办理必要的招工录用手续,保证其工作年限能成为享受社会保险的有效工龄,能通过享受社会保险的工龄认定和审核。又例如,针对本文“二、2、3”中提到的问题,用人单位应审时度势,因势利导,酌情改动以往处理离职人员时政策法规运用不够适当的结论,把以往处理事业单位部分离职人员所作的“除名”、“自动离职”等结论改变为当前事业单位适用的“辞职”或“辞退”等结论;并通过各种形式,弥补对被处理离职人员的 “送达”的程序,以适应当前人事(劳动)纠纷解决的发展趋势。

    4、宣传与普及劳动人事法规知识,促进用人单位与劳动者维权意识的提高。对现行劳动人事法规的了解和领会,有益于用人单位与劳动者发生劳动人事争议时依法遵规调解纠纷,公平、公正地化解与解决当事者的矛盾,减缓影响和谐的不安定因素。

    5、加速推进事业单位人事制度改革,早日实现由终身制的身份管理向聘用制的岗位管理的转变。用人管理体制的改革必然促进人们思想的变化,当人们的思想从计划管理模式的“大锅饭”、“铁饭碗”观念束缚中摆脱出来,转向具有激励性的聘用制用人模式时,当然会更有利于劳动人事争议的缓解,也为各种人才发挥生机与活力提供了条件。

    2007年6月15日

    注:1《北京市基本养老保险规定》(北京市人民政府令第183号,2006年12月31日)

    2人事部《关于机关、事业单位工作人员辞职、辞退及自动离职参加工作后工作年限计算问题的复函》(人办函[1998]101号)

    3《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 (1997年7月16日 国发[1997]26号)五;《北京市基本养老保险规定》(北京市人民政府令第183号,2006年12月31日)第三十五条